长三角地区是我国综合实力最强的区域，也是重要的流动人口集聚区。开展长三角地区人口流动与经济社会协调发展研究，旨在贯彻落实国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，加快推进长三角地区流动人口服务和管理的制度创新，统筹长三角地区城乡人口发展，引导人口有序流动和合理分布，促进长三角地区率先实现经济社会一体化发展。

一、长三角地区人口流动与经济社会协调发展重要意义

流动人口对长三角地区经济发展的贡献率越来越大。长三角地区人口流动与经济社会协调发展，主要具有以下四点意义：一是实现人口与资源、环境可持续发展的重要内容；二是推进长三角地区产业结构调整、转型和重大产业布局的重要任务；三是建立长三角地区城市群体系的重要途径；四是创新长三角地区人口流动服务管理体系的重要举措。

二、长三角地区人口流动的基本现状、特征和问题

（一）长三角地区流动人口基本现状和特征

1、流动人口规模庞大，且主要集中于大城市。按照统一口径计算，2008年底长三角地区流动人口达到了3935.48万人。其中浙江省为1823.43万，江苏省为1469.78万，上海市为642.27万。在长三角地区，人口迁入最多的城市分别是上海、杭州、宁波等城市。

2、流动人口分布呈现出典型的“Z”型。通过对长三角地区行政区域数字化，利用地理信息系统的空间分析功能，可以看出长三角地区流动人口的空间分布成典型的“Z”形分布，它西起南京，途径镇江、常州、无锡、苏州、上海、嘉兴、杭州、绍兴、止于浙江省的宁波市。长三角地区流动人口数量最多的区域就集中在这个“Z”形区域内。

　　3、流动人口以“省市外”为主。2008年长三角地区流动人口中，来自省内的流动人口828.25万人，来自省外的流动人口3107.23万人，占长三角地区全部流动人口的79.0%。在总体流入趋势的大背景下，育龄妇女流动以跨省市为主。

　　4、大城市流动人口向远郊区集聚。远郊区流动人口集聚是长三角地区大城市人口分布变动的新动向。目前，远郊区的流动人口集聚可以细分为三个层次：第一是从业的空间连片；第二是居住的空间连片；第三是零散从业方式导致的临时集聚。

　　5、长三角的太湖周围成为人口流入的“黄金”区域。如图二所示，连接长三角中的三个省会城市，形成一个以上海市、杭州市和南京市为定点的小三角形。这个小三角形地块的面积为16932平方公里(太湖区域除外)，占整个长三角面积的8.3%，而人口却占长三角的12.5%。从近年来各地区人口的增长幅度来看，其人口的增长幅度领先于整个地区。

　　（二）长三角地区人口流动面临主要问题

　　1、长三角地区人口流动对资源环境和基础设施产生巨大压力。目前，长三角地区流动人口呈现出三大趋势性变化：一是居留时间长期化，从单身流动为主过渡到家庭型流动为主；二是从居住宿舍工棚为主过渡到以租赁为主的居住模式；三是从血缘地缘为基础的传统交往日益扩大为更丰富的社区活动和社会联系，对城市的基础设施和各项公共服务需求也迅速增长。

　　2、长三角地区人口流动对城市公共安全和计生工作增加难度。长三角地区不少市、县警力不足，适应不了因大量流动人口涌入而产生的复杂的社会治安管理形势，流动人口犯罪呈上升趋势。同时，长三角地区流动人口举家流动增多，育龄妇女比重加大，潜在生育力强，给计划生育工作带来了严峻的挑战。

　　3、长三角地区流动人口社会保障政策的差异显著。与经济一体化的发展速度相比，长三角地区社会保障一体化进程还十分滞后，这已经严重约束了长三角一体化的进程。目前，最主要的问题是如何在长三角地区实现社会保障制度的相互衔接，最终达到统一。

　　三、长三角地区人口流动的动力机制分析

　　（一）长三角地区流动人口新政促进了人口流动

　　从2008年下半年到2009年11月，长三角地区的“两省一市”相继出台了有关流动人口的政策。如2008年10月，江苏省劳动保障厅和公安厅联合发出的《关于做好优秀农民工落户城镇工作的意见》的规定； 2009年6月上海市印发了《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》实施细则等。流动人口政策的调整，促进了长三角地区人口的流动。根据课题组2100份流动人口调查问卷统计显示，来沪流动人口对“流动人口政策非常关注”的占85.5%。相应政策的出台为流动人口进城再开了一扇门。

　　（二）长三角地区产业结构调整促进了人口流动

　　长三角地区正处于工业化加速发展阶段，产业集群日趋国际化，第三产业发展迅速，制造业空间布局变化突出。我们通过建立长三角产业结构与人口变动的关联模式分析，城市人口的分布变动与地区的产业结构和布局变化紧密相关，第二、第三产业的经济增长是拉动长三角地区人口就业的主要因素，第三产业是扩大就业的主要渠道和吸引人口流入的主要动力。

　　（三）长三角地区城镇体系布局促进了人口流动

　　长三角城市群城镇体系发展的总体目标是：建设与世界级城市群相匹配的城市等级规模体系，在长三角城市群域内，各城市以功能为导向，以产业集聚为纽带，以城市协调为基础，进一步强化上海首位城市以及南京、杭州、宁波等副中心城市的综合服务功能，构筑长三角城市群现代城市体系。

　　四、长三角地区人口流动的基本趋势及其发展预测

　　（一）长三角地区流动人口大趋势的判断

　　根据已有的研究成果，通过对长三角地区流动人口长期发展趋势预测，长三角地区流动人口将呈现以下趋势：人口规模扩大化，年龄构成成年化，性别构成均衡化，流动方式家庭化，流动原因经济化，流动时间长期化，学业构成“知识化”。从长三角地区流动人口规模分析，近两年内，流动人口规模变动较大，在未来的5-10年内将出现较快增长。

　　（二）长三角地区流动人口预测

　　本研究通过经济增长和就业弹性系数等相关模型，来进行流动人口预测。预测主要结论如下：到2010年长三角地区流动人口规模将超过4050万，到2015年将突破4475万，到2020年长三角地区流动人口会接近4950万。同时，对长三角地区到2020年人口总量也进行了预测：高方案为将会超过18000万人；中方案为17400万人；低方案为16900万人。

　　五、长三角地区流动人口服务和管理重大政策与建议

　　（一）要作好长三角地区人口发展战略和规划研究

　　长三角地区人口发展战略是奠定长三角地区重大产业结构调整和建立世界级城市群的重要基础。建议由国家牵头，建立长三角地区人口流动迁移研究的专家咨询委员会，成立跨区域的长三角人口流动迁移研究中心，开展长三角地区流动人口基础性、前瞻性研究。“十二五”期间，长三角地区人口流动迁移的研究需要重点研究的内容：编制长三角区域“十二五”期间人口流动迁移规划，引导产业、人口有序发展和集聚，进一步优化空间布局。统一制定长三角地区《关于落实国家推动长三角地区流动人口服务和管理体制创新指导意见的实施细则》。根据长三角产业布局和网络化城镇体系规划，正确把握户籍新政、土地制度、金融危机影响下的长三角人口流动迁移变动趋势，深化研究长三角地区人口发展的体制机制，提出可借鉴性和操作性的政策与建议。

　　（二）长三角地区要坚持大中小城市协调发展，合理调控城镇规模

　　长三角城市群区域要进一步明确上海城市群、南京城市群和杭甬城市群在长三角城市群和全国经济社会发展中的重要作用。进一步明确三个二级城市群的政策协调政策。打造长三角区域四级城市体系。着力于构建与发达国家城市群相匹配，以特大城市、大城市、中等城市和小城市的四级长三角城市群的城市体系。

　　（三）进一步加强流动人口均等化服务

　　长三角地区要正确处理好本地户籍人口与外来流动人口的关系。要把户籍人口和流动人口作为一个有机整体来考虑，推进全社会公共服务体系建设。在义务教育、公共物品服务做到本地人口与外来流动人口共享共用。要完善外来流动人口社会保障制度。从法制教育、职业技能培训、就业安排、子女入学、医疗卫生等方面为外来人员提供保障。促进外来流动人口及其配偶、子女逐步融入城市。

　　（四）加快长三角地区流动人口制度创新

　　1、创新长三角地区流动人口服务和管理模式。（1）要构建流动人口宏观调控管理新模式。长三角地区流动人口服务和管理要实行决策层、执行层和监督层三权分离。长三角地区人口计生部门要加强对流动人口服务和管理的重大政策的决策调控能力，各区县政府的人口计生管理部门要重点加强落实区域性流动人口的服务和管理的执行能力。长三角地区人口计生部门会同政府综合管理、专业管理部门要重点提高对长三角地区落实流动人口的服务和管理重大政策的监督能力。（2）要构建省际协作的流动人口双向管理新模式。在计划生育双向管理的基础上，探索在长三角地区建立统一的流动人口服务和管理站，在源头上加强对长三角地区流动人口的迁移开展技能培训和劳务介绍。（3）要构建城乡统一的流动人口管理新模式。结合户籍管理制度改革，整合居住证、暂住证和婚育证明等管理制度，探索实行城乡统一的人口属地登记制度，健全出生人口登记统计制度，探索推行出生登记实名制度。按照国家人口发展功能区规划，逐步有条件地解决长期在城市就业和居住的流动人口户籍问题，逐步破除城乡二元社会管理体制。

　　2、建立健全长三角地区人力资源开发重大政策。长三角区域进一步探索建立有利于人才智力交流合作的制度框架和政策体系。打破行政壁垒，促进各地人才的协调发展和共同发展，服务区域经济社会大发展。

　　3、探索提高长三角地区城市人口流动的“门槛”管理机制。

　　要完善户籍管理制度，实行准户籍管理制度，提高大城市人口流动的“门槛”。在中小城市逐步实行城乡一体的单一户籍制度，推进城市化进程。要建立和完善身份认证制度。设立长三角区域外来人口注册中心，采用先进的信息化管理手段，统一管理非长三角户籍人口的“身份”信息。将身份证、暂住证、用工证、外出证等证件管理与户籍管理相结合，使流动人口的管理规范化。

　　4、构建长三角地区和谐社会保障机制。长三角地区流动人口流动迁移管理要重点在三个方面建立保障机制：一是组织保障机制。进一步完善长三角流动人口联席会议制度，设立日常工作办公室。二是法律保障机制。通过法律手段保障区域综合管理目标和实施的权威性和统一性。三是资金保障机制。尤其是区域综合管理中重大的基础性和公益性项目，政府应成为主要投资者。

　　（五）长三角地区若干先行先试政策建议

　　1、建立长三角核心区域内统一的养老、公费医疗资金账户。由于长三角核心区域15个地级市和1个直辖市，经济基础和城市发展水平相对较高，可以在该区域先行先试，建立长三角统筹基金，实行社会保障体系的试点工作，促进人才在本区域的自由流动。

　　2、建立长三角核心区域义务教育财政支付体系。总体思路是，在该区域流出地政府对流出人员（就学者）出具教育财政支付教育券，流入地政府在接纳了流出地政府教育券后，对流入地就学者提供与当地就学者相同的教育条件。

　　3、长三角建立专门的流动人口法律援助机构。既可以解决流动人口代言无门的问题，又可以改善流动人口多级上访的弊端。

　　4、长三角建立外来从业人员综合保险制度。建立长三角农民工医疗、养老保险体系，将其纳入社会保险制度，使农民工能在当地参加社会保险，为流动人口量身定制适合的综合保障模式。

稿件摘自：国家人口网

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